Maandag 6 oktober en dinsdag 7 oktober 2014 behandelt de Raad van State alle beroepschriften tegen ‘Bestemmingsplan Postcodegebied 1012’. Het is een van de instrumenten waarmee de gemeente de doelstellingen van Project 1012 hoopt te bereiken. In dit nieuwe bestemmingsplan zijn de beleidsaanpassingen verwerkt die de gemeente in staat moeten stellen om ‘de criminaliteit en criminogene functies tegen te gaan en de kwaliteit van het oude stadshart van Amsterdam te verbeteren.’
Behalve de ‘Nota beleidsaanpassingen bestemmingsplangebied 1012, 2011’, zijn ook beleidsdocumenten zoals de ‘Strategienota Coalitieproject 1012, Hart van Amsterdam’, de ‘Woonvisie Stadsdeel centrum 2008-2012’ en het ‘Horecabeleidsplan 2008’ van invloed geweest op het bestemmingsplan.
Op 7 maart 2013 sloot de termijn waarin kon worden gereageerd op het ontwerpbestemmingsplan. Daarna is ongekend snel (en met spelfouten) geantwoord op zienswijzen van instellingen, ondernemers en bewoners. De meeste bezwaren werden met een simpele redenering afgedaan als ongegrond. Op 11 september 2013 trad het nieuwe bestemmingsplan al in werking. Dat leidde tot tientallen beroepschriften waarvoor de Raad van State twee dagen heeft uitgetrokken om die te behandelen.
De voornaamste kritiek op ‘Bestemmingsplan Postcodegebied 1012’ is dat het op onzorgvuldige wijze is voorbereid. Een adequate en draagkrachtige motivering ontbreekt. Het plan is tevens in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Daarnaast zijn er specifieke bezwaren naar voren gebracht die betrekking hebben op individuele gevallen.
Uitsterfbeleid
De stadsdeelraad van stadsdeel Centrum is van oordeel dat door henzelf als ‘criminogeen’ en ‘economisch laagwaardig’ bestempelde functies zorgen voor een ‘criminele infrastructuur’ in postcodegebied 1012. Onder ‘criminogene’ en ‘economisch laagwaardige functies’ verstaat de stadsdeelraad raambordelen, sekswinkels, massagesalons, souvenirwinkels, minisupermarkten, belwinkels, headshops, smartshops en speelautomatenhallen.
Om deze ‘criminele infrastructuur’ te ontmantelen dienen de hiervoor genoemde functies te worden teruggedrongen, zo heeft de deelraad besloten. Om dit te bewerkstelligen is in het nieuwe bestemmingsplan een uitsterfregeling opgenomen, dat bij functies zoals speelautomatenhallen verder gaat dan is vastgesteld in de ‘Nota beleidsaanpassingen bestemmingsplangebied 1012’.
Een ‘uit te sterven functie’ mag niet worden hervat nadat deze is beëindigd en op deze locatie een andere wél gewenste en toegelaten functie binnen de bestemming is gerealiseerd. Dit uitsterfbeleid was al van toepassing in het vorige bestemmingsplan ‘Burgwallen’. Nieuw is een op het laatste moment toegevoegde ‘leegstandsbepaling’. Die houdt in dat indien een bedrijfsruimte een jaar lang niet ten behoeve van de ‘uit te sterven functie’ is gebruikt, deze functie niet meer in het pand is toegestaan.
De uitsterfregeling in het nieuwe bestemmingsplan impliceert het wegbestemmen van functies die nog in overeenstemming waren met het bestemmingsplan ‘Burgwallen’ uit 2005. Toen dienden die functies wél een goede ruimtelijke ordening. Rechtszekerheid vereist dat gebruik dat onder het oude bestemmingsplan is toegestaan, opnieuw positief moet worden bestemd in een opvolgend bestemmingsplan. Tenzij zwaarwegende omstandigheden in een individueel geval een besluit tot het wegbestemmen van dat gebruik rechtvaardigen. Het zou dan moeten gaan om nieuwe inzichten die tot het wijzigen van het toegestane gebruik moeten leiden. Deze nieuwe inzichten moeten zwaarder wegen dan het algemene en zwaarwegende belang van rechtszekerheid.
In de ontwerpfase kon de stadsdeelraad niet duidelijk maken welk ‘nieuw’ inzicht is ontstaan waardoor functies in het gebied moeten worden wegbestemd. Dat brengt namelijk ook financiële consequenties met zich mee. Indien het voorheen toegestane gebruik ineens komt te vervallen, maken bedrijven die hiermee te maken krijgen aanspraak op een planschadevergoeding. Zij komen immers in een financieel aanzienlijk slechtere positie te verkeren dan wanneer het ontwerpbestemmingsplan ongewijzigd zou worden vastgesteld. Schade waarmee het nieuwe bestemmingsplan geen rekening houdt.
Meer kritiek
Behalve over het uitsterfbeleid hebben instellingen en ondernemers in hun beroepschriften meer bezwaren tegen Bestemmingsplan Postcodegebied 1012. Een samenvatting:
- Het bestemmingsplan is geen middel om criminaliteit te bestrijden
Uit de toelichting van het ontwerp blijkt dat het nieuwe bestemmingsplan 1012 onder meer is bedoeld om een vermeende ‘criminele infrastructuur’ binnen het plangebied te ontmantelen. Een bestemmingsplan is echter geen strafrechtelijk instrument maar dient te zorgen voor een goede ruimtelijke ordening. Om criminaliteit te bestrijden staan het Openbaar Ministerie en het stadsbestuur genoeg andere middelen ter beschikking, zoals het Wetboek van Strafrecht, de Algemene Plaatselijke Verordening en de Wet Bibob. - Het bestemmingsplan werkt marktwerking tegen
Het bestemmingsplan 1012 regelt concurrentieverhoudingen en werkt de natuurlijke marktwerking binnen het plangebied tegen. Daar is een bestemmingsplan niet voor bedoeld.
Het nieuwe plan beïnvloedt het proces van vraag en aanbod dat heeft geleid tot de huidige functiespreiding conform het bestemmingsplan ‘Burgwallen’ uit 2005. Dat is niet verouderd. Het bestemmingsplan ‘Burgwallen’ bood meer dan voldoende ruimte voor verschillende functies. - Overlast en verstoring leefklimaat niet aangetoond
De toelichting van het ontwerp van Bestemmingsplan 1012 stelt dat ‘laagwaardige functies’ zouden zorgen voor overlast en onleefbaarheid. Deze stelling wordt niet onderbouwd door recent, diepgravend en onafhankelijk onderzoek.
Een mix van functies dat in bestemmingsplan ‘Burgwallen’ aanvaardbaar was, wordt plotseling onaanvaardbaar gevonden zonder dat feitelijk is aangetoond dat sprake is van zoveel overlast dat daardoor de leefbaarheid in het plangebied aan het verdwijnen is. Overlast is een breed begrip en kan op verschillende manieren worden veroorzaakt en worden voorkomen. Hetzelfde geldt voor de leefbaarheid. In een in 2010 door de gemeente Amsterdam opgestelde ‘leefbaarheidsindex’ wordt overlast vanwege ‘ongewenste’ of ‘laagwaardige functies’ nergens genoemd. - Bestemmingsplannen 2005 en 2013 hebben tegenstrijdige beleidsdoelen
In de toelichting van het bestemmingsplan ‘Burgwallen’ uit 2005 wordt gesteld dat ‘voorkomen moet worden dat het wonen teveel gaat domineren’. In de toelichting van het ontwerp van Bestemmingsplan 1012 wordt ineens gesteld dat ‘omwille van de functiebalans binnen het plangebied’ wordt gestreefd naar het intensiveren van de woonfunctie. Dit zijn twee tegenstrijdige beleidsdoelstellingen binnen een tijdspanne van 8 jaar. - Bestemmingsplan is niet consistent
Uit de toelichting van het ontwerp blijkt dat het nieuwe bestemmingsplan voorziet in een uitbreiding van horeca 3 (cafés) en horeca 4 (restaurants). Dit verhoudt zich niet met de stelling dat overlast door bewoners en ondernemers een van de redenen is om tot de gewenste transformatie te komen. Uit het leefbaarheidsonderzoek van de gemeente blijkt dat horecagelegenheden in de praktijk overlast veroorzaken. Als de gemeente écht overlastbestrijding zou nastreven, zou de deelraad zich ook op andere factoren moeten richten, zoals overlast veroorzaakt door zwervers en daklozen. Dit soort overlast scoort al jarenlang hoog in de index. Daar gaat het bestemmingplan geheel aan voorbij. - Risico planschadeclaims als gevolg van uitsterfbeleid niet onderkend
Over de economische uitvoerbaarheid van het nieuwe bestemmingsplan wordt in de toelichting vermeld dat hiervoor geen exploitatieplan opgesteld hoeft te worden. Het ontwerp miskent daarmee dat ten aanzien van het eigendom van veel ondernemers sprake is van het wegbestemmen van gebruiksmogelijkheden waardoor zij schade leiden. Door deze beperking van de gebruiksmogelijkheden moet daarom rekening worden gehouden met planschade. Gelet op de vele weg te bestemmen functies en de grootte van het gebied, zal het aantal claims talrijk zijn. Het bestemmingsplan houdt daar geen rekening mee. - Uitvoerbaarheid transformatie onzeker
Zolang de uit te sterven functies niet worden gestaakt, zal transformatie uitblijven. Daarom moet worden betwijfeld of de gewenste transformatie van het plangebied daadwerkelijk binnen de planperiode van 10 jaren kan worden gerealiseerd.
Het beleid om ondernemers financieel te stimuleren als zij een ‘laagwaardige’ en ‘overlast gevende’ functie transformeren in een functie die past binnen de doelstelling van Coalitieproject 1012, heeft duidelijk gefaald.
Van het hiervoor bestemde budget ad. € 3.750.000,- is nu € 2.750.000,- gereserveerd voor het betalen van planschades bij het opkopen van panden op strategische locaties met een ‘criminogene’ functie (behalve raambordelen) door ‘partners’ van de gemeente. De liquiditeit van deze partners (Ymere, de Key, NV Stadsgoed) ziet er ondertussen niet meer zo rooskleurig uit als vóór de eerdere aankopen van panden met een ‘criminogene’ functie. Ymere is door de Minister van Financiën zelfs onder verscherpt toezicht geplaatst.
Actuele stand van zaken
Het Bestemmingsplan Postcodegebied 1012 met de ingrijpende uitsterfregeling is ondanks alle kritiek toch op 11 september 2013 van kracht geworden. Dat had tot gevolg dat tientallen beroepschriften zijn ingediend bij de Raad van State, waaronder mijn eigen beroepschrift dat maandagochtend 6 oktober wordt behandeld. ’s Middags zijn de Bijenkorf en Hotel l’Europe aan de beurt. Dinsdag 7 oktober gaat het voornamelijk over de nieuwe Universiteitsbibliotheek op het Binnengasthuisterrein. De verwachting is dat de Raad van State in december 2014 in alle zaken uitspraak zal doen.